Procedura contenciosului administrativ în Republica Moldova.

Introducere și cadru normativ

Codul administrativ al Republicii Moldova (Legea nr. 116/2018) a intrat în vigoare la 1 aprilie 2019, unificând cadrul legal al procedurilor administrative și al contenciosului administrativ. Cartea a III-a a Codului (art. 189 și urm.) reglementează procedura judiciară administrativă – adică modul de sesizare a instanței și soluționarea litigiilor de contencios administrativ. Acest act normativ a înlocuit legislația anterioară (Legea contenciosului administrativ) și a introdus soluții moderne, menite să asigure coerența și eficacitatea protecției drepturilor persoanelor vătămate de acte sau acțiuni ale autorităților publice. Procedura este una specială, de natură publică, însă în completarea prevederilor Codului administrativ se aplică și regulile Codului de procedură civilă, în măsura compatibilității (art. 195).

Codul administrativ stabilește expres principiul legalității și al accesului liber la justiție în contenciosul administrativ. Poate formula acțiune orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată într-un drept ori interes legitim printr-o activitate administrativă (emiterea unui act administrativ, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, lipsa unui răspuns în termen etc.). Este important de subliniat că acțiunile populare (actio popularis) nu sunt admisibile – reclamantul trebuie să invoce încălcarea unui drept sau interes legitim propriu. Potrivit art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ, acțiunea se declară inadmisibilă „în special când reclamantul nu poate afirma încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept”. Curtea Constituțională a confirmat constituționalitatea acestei condiții prin Decizia nr. 45 din 10.04.2025, subliniind că cerința existenței unui drept/interes vătămat nu încalcă accesul la justiție, ci previne exercitarea abuzivă a acțiunii în contencios administrativ.

Tipuri de acțiuni în contencios administrativ și excepțiile de la contestare

Codul administrativ delimitează tipurile de acțiuni ce pot fi formulate în contencios administrativ, în funcție de obiectul și scopul urmărit (art. 206). Astfel, reclamantul poate introduce:

• Acțiune în contestare – solicitând anularea totală sau parțială a unui act administrativ individual despre care se pretinde că este ilegal (de ex., anularea unei decizii, dispoziții, autorizații etc.).
• Acțiune în obligare – solicitând instanței să oblige autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ individual la care reclamantul are dreptul (situație ce apare când autoritatea a refuzat nejustificat sau a omis să emită actul).
• Acțiune în realizare – pentru a impune autoritatea la o acțiune materială, la tolerarea unei anumite acțiuni sau la inacțiune (de exemplu, obligarea administrației să execute o operațiune administrativă, să permită exercitarea unui drept ori să se abțină de la o anumită conduită).
• Acțiune în constatare – prin care se cere constatarea existenței sau inexistenței unui raport juridic, ori constatarea nulității unui act administrativ individual sau a unui contract administrativ (acțiune de natura declarativă, utilizată când nu se urmărește anularea actului, ci doar confirmarea oficială a unei situații juridice). Codul prevede că acțiunea în constatare este subsidiară: ea este admisibilă doar dacă reclamantul nu își poate proteja drepturile printr-o altă acțiune din cele de mai sus (exceptând cazul constatării nulității unui act).
• Acțiune de control normativ – având ca obiect anularea în tot sau în parte a unui act administrativ normativ (de pildă, o hotărâre de Guvern, un ordin ministerial cu caracter normativ, un act al administrației locale cu aplicabilitate generală) pentru nelegalitate. Acest tip de acțiune permite instanței de contencios administrativ să exercite un control de legalitate asupra actelor normative inferioare legii, asigurând supremația legii. Hotărârea judecătorească de anulare a unui act normativ produce efecte erga omnes și se publică în Monitorul Oficial (conform art. 227 din Codul administrativ) pentru informarea generală.

Deși majoritatea actelor administrative pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, art. 190 prevede expres unele excepții (acte exceptate de la controlul judiciar). Nu pot fi contestate la instanța de contencios administrativ: a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, Președintelui Republicii și Guvernului; b) actele administrative cu caracter diplomatic privind politica externă; c) actele de comandament militar (ordine emise în exercitarea comandamentului cu caracter militar). Aceste categorii de acte fie nu au caracter administrativ propriu-zis, fie, prin natura lor, sunt supuse altor forme de control (de exemplu, control parlamentar sau jurisdicțional constituțional) și sunt sustrase controlului instanței de contencios administrativ. Totodată, actele normative de rang legislativ (legi, hotărâri ale Parlamentului) nu intră sub incidența Codului administrativ, ele putând fi controlate doar de Curtea Constituțională.

Condiții prealabile și termenul de sesizare a instanței

Procedura contencioasă administrativă are, în anumite situații, o etapă prealabilă obligatorie. Conform art. 208 alin. (1) din Cod, „în cazurile prevăzute de lege, înainte de a introduce acțiunea în contencios administrativ se va respecta procedura prealabilă”. Cu alte cuvinte, dacă o lege specială impune formularea unei plângeri prealabile (contestații) adresate autorității emitente sau ierarhic superioare, reclamantul trebuie să parcurgă acea procedură înainte de a se adresa instanței de judecată. Nerespectarea procedurii prealabile, atunci când ea este cerută de lege, conduce la inadmisibilitatea acțiunii (art. 207 alin. (2) lit. f)). Există însă și dispoziții importante care flexibilizează această cerință: dacă autoritatea publică emite totuși o decizie la o cerere prealabilă depusă tardiv, acțiunea în contencios nu va fi respinsă ca tardivă pe acest motiv (practic, răspunsul autorității echivalează cu renunțarea la a invoca depășirea termenului administrativ, exceptând situațiile în care actul administrativ contestat conferă un beneficiu unui terț).

În lipsa unei obligații legale de procedură prealabilă, Codul totuși impune ca, înainte de a acționa în justiție, reclamantul să fi solicitat autorității publice îndeplinirea obligației a cărei executare o pretinde. Astfel, o acțiune în obligare va fi admisibilă doar dacă reclamantul a cerut anterior autorității emiterea actului administrativ necesar. Similar, o acțiune în realizare (ce urmărește obligarea la o faptă pozitivă, la toleranță sau la abținere) este admisibilă numai dacă în prealabil a fost formulată o cerere directă către autoritatea competentă pentru realizarea/tolerarea/inacțiunea respectivă. Chiar și în cazul acțiunilor în constatare, Codul cere ca persoana vătămată să se fi adresat mai întâi autorității cu o cerere de constatare a situației juridice, înainte de a apela la instanță. Aceste prevederi reflectă principiul supremației administrației în soluționarea inițială a litigiilor: autoritatea publică trebuie să aibă ocazia de a-și corecta actele sau omisiunile în faza administrativă, iar justiția se activează doar dacă administrația nu a remediat problema.

În ceea ce privește termenul de adresare la instanță, Codul a redus termenele față de reglementarea anterioară, pentru a spori celeritatea. Termenul general de introducere a acțiunii în contestare sau în obligare este de 30 de zile, dacă legea nu prevede altfel. Acest termen curge, de regulă, de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă (sau, dacă autoritatea nu a răspuns în termenul legal, de la data expirării acelui termen). În situațiile în care legea nu prevede procedură prealabilă, cele 30 de zile se calculează de la data comunicării actului administrativ individual contestat. O inovație importantă este prevederea că, dacă actul administrativ (sau decizia la plângerea prealabilă) nu conține informații privind căile de atac și termenele sau acestea sunt indicate eronat, atunci reclamantul are la dispoziție un termen extins de un an de la comunicare pentru a depune acțiunea. Acest mecanism protejează justițiabilul neinformat corect despre drepturile sale.

Pentru celelalte categorii de acțiuni, Codul introduce o regulă flexibilă: acțiunile în realizare, în constatare și acțiunile de control normativ nu sunt supuse unui termen limită de introducere. Legiuitorul a apreciat că, în aceste cazuri, interesul protejării legalității primează (de exemplu, un act normativ ilegal poate fi atacat oricând cât este în vigoare, iar o inacțiune continuă poate fi oricând supusă controlului).

Repunerea în termen este posibilă în condițiile art. 210, similare cu repunerea în termen din procesul civil (dacă întârzierea este justificată temeinic). Cererea de repunere în termen se soluționează de instanță, iar încheierea prin care se respinge repunerea poate fi atacată cu recurs imediat. Dacă repunerea este admisă, cealaltă parte o poate contesta doar odată cu fondul cauzei.

Participanții la proces și competența instanțelor

Participanții la procesul de contencios administrativ includ: părțile (reclamantul și pârâtul – autoritatea publică emitentă sau, după caz, autoritatea superioară care a soluționat plângerea prealabilă), precum și persoanele terțe atrase în proces. Terții pot fi, de exemplu, beneficiarii actului administrativ atacat (care au interes să apere actul), sau alți subiecți afectați de soluția litigiului. Codul detaliază în art. 204 noțiunea de părți și în art. 205 pe cea de persoane atrase din oficiu de instanță. De asemenea, Ministerul Justiției sau alte autorități pot interveni în anumite litigii dacă legea le dă acest drept, iar procurorul poate participa pentru apărarea legalității (de obicei în cauze privind interese publice majore).

Competența materială și teritorială este reglementată de art. 191 și urm. În principiu, judecătoriile (instanțele de fond obișnuite) soluționează în primă instanță toate acțiunile de contencios administrativ, cu excepția celor date direct în competența altor instanțe. Două situații notabile de excepție: Curțile de apel judecă în primă instanță acțiunile împotriva actelor administrative normative (care nu sunt de competența Curții Constituționale), precum și acțiunile împotriva hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii și ale Consiliului Superior al Procurorilor, ori alte acțiuni expres prevăzute de Codul electoral în competența Curții de apel Chișinău. Curtea Supremă de Justiție devine competentă doar ca instanță de recurs (control de legalitate) în contencios administrativ.

În mod corespunzător, căile de atac sunt soluționate astfel: apelurile și recursurile împotriva încheierilor pronunțate de judecătorii (instanțe de fond) se judecă de curțile de apel, iar recursurile împotriva hotărârilor și deciziilor curților de apel (adică recursurile ordinare pe fond) se soluționează de Curtea Supremă de Justiție. Codul prevede în art. 193 alin. (1)-(3) și componența completelor: la judecătorie cauza se judecă de un singur judecător; în apel și în recursul împotriva încheierilor – de un complet colegial de 3 judecători; iar recursul în anulare (recursul propriu-zis contra hotărârii) la Curtea Supremă – în complet de 5 judecători pentru examinarea pe fond (admisibilitatea recursului fiind analizată în complet de 3 judecători). Aceste prevederi asigură specializarea și colegialitatea judecării cauzelor mai complexe sau aflate în ultimă instanță.

Etapele procesului judiciar administrativ la prima instanță

Procedura în fața primei instanțe de contencios administrativ urmează în linii mari modelul procesului civil, însă cu anumite particularități menite să asigure soluționarea eficientă și echitabilă a litigiilor cu autorități. Principalele fazele ale procesului administrativ în primă instanță sunt:

1. Introducerea acțiunii (sesizarea instanței) – Procesul începe prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamant. Art. 211 din Cod stabilește forma și conținutul cererii de chemare în judecată, care trebuie să cuprindă, printre altele: instanța competentă, datele de identificare ale reclamantului și pârâtului (denumirea autorității publice), obiectul și pretențiile concrete (ce se solicită instanței), motivele de fapt și de drept pe care se sprijină pretenția, precum și indicarea probelor deținute. De asemenea, reclamantul va menționa modul în care a îndeplinit procedura prealabilă, dacă a fost cazul (art. 211 lit. h)). Cererea trebuie însoțită de anumite acte anexate prevăzute la art. 212 – în special copia actului administrativ contestat și a răspunsului la plângerea prealabilă (dacă a existat procedură prealabilă), dovezi privind calitatea de reprezentant (dacă cererea e depusă prin avocat sau mandatar), copii ale cererii și înscrisurilor pentru toți participanții. Instanța taxează cererea cu o taxă de stat modică (contenciosul administrativ beneficiază de taxe reduse în practică). La primirea cererii, instanța verifică regularitatea acesteia. Dacă lipsesc informații ori cerințele formale nu sunt îndeplinite conform art. 211-212, judecătorul acordă reclamantului un termen scurt pentru completarea sau corectarea cererii (regularizarea voluntară) – art. 213. În cazul în care reclamantul se conformează în termenul stabilit, cererea se consideră depusă la data inițială (păstrându-și deci termenul). Dacă însă reclamantul nu înlătură neajunsurile, acțiunea va fi respinsă fără examinare – instanța va emite o încheiere de inadmisibilitate, conform art. 207 alin. (2) lit. h).
2. Verificarea admisibilității – După înregistrarea cererii corespunzătoare, instanța procedează la examinarea admisibilității acțiunii (art. 207). Acesta este un filtru judiciar timpuriu: judecătorul controlează din oficiu dacă sunt îndeplinite condițiile procesuale esențiale (competența, calitatea procesuală, existența unui act contestabil, respectarea termenului legal, parcurgerea procedurii prealabile etc.). Dacă constată vreun impediment major, instanța poate declara acțiunea inadmisibilă, pronunțând o încheiere motivată, supusă recursului. Cazurile tipice de inadmisibilitate sunt prevăzute la art. 207 alin. (2): de pildă, există deja o hotărâre judecătorească definitivă într-un litigiu cu același obiect, părți și cauză (excepția autorității de lucru judecat); există un litigiu pendinte în curs cu același obiect (litispendență); acțiunea a fost depusă peste termenul legal de 30 de zile (decăderea din termen); nu s-a urmat procedura prealabilă obligatorie prevăzută de lege; reclamantul nu justifică un drept sau interes vătămat; cererea de chemare în judecată a fost introdusă de o persoană neîmputernicită sau nu a fost regularizată la timp ș.a.m.d. În practică, instanțele acordă atenție specială verificării acestor condiții, dat fiind caracterul special al contenciosului. Unele excepții de inadmisibilitate (cum sunt cele legate de neparcurgerea procedurii prealabile sau de neregularitatea cererii) nu împiedică reclamantul să reintroducă acțiunea ulterior, după ce și-a remediat omisiunile (art. 207 alin. (4) permite repunerea pe rol a acțiunii după îndeplinirea procedurii prealabile ori corectarea cererii). În schimb, inadmisibilitatea pentru autoritate de lucru judecat sau depășirea termenului stinge definitiv dreptul la acțiune pentru obiectul respectiv (art. 207 alin. (3)).
3. Comunicarea cererii și întâmpinarea autorității – Dacă acțiunea trece de filtrul admisibilității, instanța va comunica pârâtului (autorității publice) o copie a cererii de chemare în judecată și a înscrisurilor anexate, punându-i în vedere obligația de a depune referință scrisă (echivalentul întâmpinării) într-un termen scurt. Referința autorității trebuie să răspundă punctelor din acțiune – să prezinte poziția instituției față de faptele și temeiurile invocate, eventualele excepții procedurale și apărări de fond. Totodată, autoritatea publică pârâtă are obligația legală de a transmite instanței dosarul administrativ al cauzei (toate actele și documentele care au stat la baza emiterii actului contestat sau, după caz, care reflectă procedura administrativă desfășurată). Conform art. 221 alin. (1), dosarele administrative trebuie înaintate odată cu referința la acțiune, iar la solicitarea instanței autoritatea va furniza toate documentele suplimentare relevante pe care le deține, inclusiv în format electronic, și va acorda informațiile necesare. Această obligație reprezintă o componentă esențială a procedurii de descoperire a probelor (discovery) în contenciosul administrativ moldovean, asigurând accesul instanței și al părților la materialul probator aflat la autoritate.
4. Măsuri provizorii (suspendarea actului și ordonanța provizorie) – Pe parcursul procesului, reclamantul poate solicita instanței luarea unor măsuri de asigurare menite să prevină producerea unor pagube ireparabile sau să mențină status quo-ul până la soluționarea definitivă. Codul reglementează în art. 214 posibilitatea suspendării executării actului administrativ individual atacat. Suspendarea se poate cere atât odată cu acțiunea principală, cât și separat, chiar înainte de depunerea acțiunii, dacă reclamantul a formulat întâi cerere de suspendare către autoritatea competentă (în cadrul procedurii prealabile) iar aceasta a refuzat sau nu a răspuns în termen. Instanța poate dispune suspendarea executării actului printr-o încheiere motivată, pronunțată de urgență și fără citarea părților, dacă urgența o impune (judecătorul are însă opțiunea de a organiza o ședință în contradictoriu dacă consideră necesar). Pentru a admite suspendarea, reclamantul trebuie să arate că actul contestat poate provoca un prejudiciu grav și ireparabil și că există, la prima vedere, o aparență de nelegalitate a actului. În practică, suspendarea este utilă mai ales în cazuri de sancțiuni administrative, executări silite, destituiri din funcție etc., împiedicând producerea de efecte până la judecata pe fond. Hotărârea de suspendare poate fi condiționată de plata unei cauțiuni și este supusă recursului imediat. De menționat că legea interzice suspendarea pentru anumite categorii de acte – de exemplu, actele emise de Banca Națională a Moldovei în domeniul politicii monetare și valutare nu pot fi suspendate (art. 214 alin. (8)). O altă măsură temporară reglementată este ordonanța provizorie (art. 215), ce poate fi solicitată de reclamant în situațiile care nu intră sub incidența art. 214. Ordonanța provizorie este o măsură asigurătorie mai generală, prin care instanța poate ordona orice măsură provizorie necesară protejării drepturilor reclamantului pe durata procesului, pentru a preveni o pagubă iminentă sau ireparabilă. Condițiile principale pentru emiterea ordonanței provizorii sunt similare: caracter urgent, risc de prejudiciu grav și aparență de drept în favoarea reclamantului. Și această ordonanță se poate dispune fără citarea părților (ex parte) și este supusă recursului. Atât în cazul suspendării, cât și al ordonanței provizorii, instanța are posibilitatea de a revizui ulterior măsura (o poate modifica sau revoca dacă circumstanțele se schimbă).
5. Pregătirea cauzei pentru dezbateri – Codul introduce o etapă activă de pregătire a dezbaterilor judiciare, menită să asigure că la termenul de judecată cauza este completă sub aspect probator și procedural. Conform art. 216, judecătorul (sau judecătorul raportor, dacă completul e colegial) poate dispune mai multe măsuri premergătoare: clarificarea cadrului procesual (ex: verificarea calității părților, a obiectului, conexarea dacă există acțiuni similare), solicitarea de precizări sau completări de la participanți, identificarea aspectelor de fapt și de drept care necesită dovedire, precum și ordonanțarea de probe din oficiu sau la cerere. Instanța poate cere părților probe suplimentare și stabilește termene pentru prezentarea lor, putând totodată dispune administrarea probelor (interogatorii, expertize, solicitarea de înscrisuri de la terți, audierea martorilor etc.) conform regulilor generale ale Codului administrativ și, în completare, ale Codului de procedură civilă. Scopul acestei etape este ca la data fixată pentru dezbateri să nu mai existe elemente surpriză sau dovezi lipsă, permițând soluționarea într-un termen optim (ideal într-o singură ședință). Judecătorul fixează data ședinței de judecată (termenul de înfățișare) și emite citațiile cu mențiunea că părțile trebuie să se prezinte pregătite.
6. Administrarea probelor și procedura de “discovery” – Evidența și sarcina probelor în contenciosul administrativ prezintă particularități importante. Conform art. 219 Cod administrativ, instanța are obligația să asigure protecția efectivă a drepturilor reclamantului, ceea ce implică o abordare activă în strângerea probelor, dat fiind dezechilibrul inerent dintre cetățean și administrație. Obținerea probelor în procesul administrativ se realizează potrivit regulilor generale ale Codului (art. 87–93) aplicate corespunzător procesului judiciar. În principiu, fiecare parte trebuie să dovedească afirmațiile pe care le face (sarcina probei este partajată), însă autorității publice îi revine un rol esențial, deoarece deține documentele și informațiile legate de actul atacat. De aceea, după cum am menționat, pârâtul este obligat să pună la dispoziție dosarul administrativ complet al cauzei (art. 221 alin. (1)). Art. 221 alin. (3) prevede mecanisme coercitive dacă autoritatea nu-și respectă obligațiile de cooperare: în caz de refuz sau neprezentare a documentelor, instanța poate cita conducătorul autorității pentru explicații sau poate aplica autorității ori șefului acesteia amenzi judiciare între 100 și 500 unități convenționale (aproximativ 5.000–25.000 lei), cu posibilitatea repetării sancțiunii până la conformare. Aceste dispoziții asigură efectivitatea procedurii de discovery, constrângând administrația să prezinte probele relevante. Odată dosarul administrativ depus la instanță, toate părțile au dreptul de acces la dosar (atât la actele din dosarul instanței, cât și la cele din dosarul administrativ al autorității) – art. 222 alin. (1). Acest principiu al transparenței probelor garantează egalitatea de arme: reclamantul poate studia documentele ce au stat la baza actului atacat, pentru a-și susține cauza. Desigur, există și excepții pentru informațiile care, prin lege, sunt secretizate (secrete de stat, secrete comerciale, date cu caracter personal protejate etc.). În asemenea situații, instanța decide, prin încheiere motivată, în ce măsură participanții pot avea acces la respectivele informații (art. 222 alin. (3)). Dacă se invocă caracterul secret al unor documente, judecătorul va cântări necesitatea protejării secretului față de dreptul la apărare și poate limita accesul părților la anumite înscrisuri sensibile. Împotriva încheierii care acordă sau refuză accesul la dosar se poate face recurs, iar legea prevede că recursul are efect suspensiv asupra dezvăluirii informațiilor secrete. Practic, până la soluționarea recursului, informațiile rămân confidențiale. Acest echilibru între transparență și confidențialitate reflectă influența standardelor CEDO (dreptul la un proces echitabil vs. protejarea securității naționale sau a vieții private). Merită subliniat că, potrivit doctrinei, odată ce autoritatea depune dosarul administrativ, originalele documentelor trebuie prezentate (nu doar copii), pentru ca instanța să poată verifica autenticitatea și legalitatea procedurii administrative. Autoritatea își poate reține o copie, însă originalul servește ca mijloc de probă principal. În cursul judecății, părțile pot propune și alte probe în afara înscrisurilor din dosarul administrativ: martori (de exemplu, în litigii privind concursuri sau examene administrative), expertize de specialitate (în materie tehnică, financiară etc., pentru a verifica temeinicia actului administrativ), probe testimoniale sau inspectarea la fața locului. Instanța va admite doar probele relevante și concludente pentru cauză, având obligația să respingă ceea ce este inutil sau dilatoriu. O dispoziție interesantă este în art. 220 alin. (2): orice cerere tardivă de administrare de probe (de exemplu, formulată abia în ședința de dezbateri finale) poate fi respinsă de instanță prin încheiere dată în aceeași ședință, motivată oral și consemnată în procesul-verbal. Aceasta încurajează părțile să prezinte probele din timp, în faza de pregătire a procesului, evitând tergiversările pe ultima sută de metri.
7. Dezbaterile pe fond și soluționarea cauzei – După finalizarea etapei de pregătire și administrare a probelor, procesul trece la judecata în fond. De regulă, instanța fixează un termen pentru ședința publică de judecată unde vor avea loc dezbaterile. La acest termen, se dă cuvântul părților: reclamantul (și eventual intervenienții săi) își susține acțiunea, expunând încă o dată motivele de fapt și de drept și concluziile (anularea actului, obligarea autorității etc.), apoi pârâtul (și eventual terții intervenienți de partea sa) își prezintă apărările, contestând susținerile reclamantului și apărând legalitatea actului sau acțiunii administrative. Se administrează, dacă mai este necesar, ultimele probe (de regulă, probele deja propuse și încuviințate anterior). În contenciosul administrativ, sarcina probei are nuanțe specifice: reclamantul trebuie să dovedească existența actului vătămător și a vătămării suferite, însă legalitatea sau temeinicia actului este apărată de autoritate – dacă reclamantul produce dovezi serioase de nelegalitate (ex. contrazicerea legii, abuz de putere, erori evidente), atunci autoritatea trebuie să convingă instanța de contrariu. În final, după ce părțile au fost ascultate, instanța declară închisă cercetarea judecătorească și trece la deliberare, apoi pronunță hotărârea. Hotărârea primei instanțe poate lua una dintre formele prevăzute la art. 224, în funcție de tipul acțiunii și soluția asupra fondului:
   • Dacă acțiunea este în contestare (anulare): instanța poate anula, total sau parțial, actul administrativ individual atacat, precum și actul emis în procedura prealabilă (dacă există), dacă constată nelegalitatea acestora și vătămarea dreptului reclamantului. Anularea produce efect retroactiv (actul dispare din ordinea juridică și, teoretic, se revine la situația anterioară emiterii lui).
   • Dacă acțiunea este în obligare: instanța, concomitent cu anularea refuzului (sau a actului prin care cererea a fost respinsă), va obliga autoritatea publică să emită actul administrativ individual solicitat de reclamant, în cazul în care pretenția reclamantului este întemeiată. Practic, judecătorul constată dreptul reclamantului la act și impune administrației să-l emită (de exemplu, să elibereze autorizația cerută, să acorde un drept legal etc.).
   • Dacă acțiunea este în realizare: instanța va obliga pârâtul la efectuarea acțiunii materiale, la tolerarea sau încetarea acțiunii administrative care face obiectul litigiului, atunci când constată că cererea reclamantului este întemeiată. De exemplu, obligarea primăriei să asigure eliberarea unui certificat, obligarea unei agenții să înceteze poluarea etc.
   • Dacă acțiunea este în constatare: instanța va constata existența sau inexistența raportului juridic contestat, ori va constata nulitatea actului administrativ sau a contractului administrativ în cauză. Constatarea nulității echivalează cu declararea actului ca fiind lipsit de efecte (de exemplu, un act emis cu depășirea competenței poate fi constatat nul absolut).
   • Dacă acțiunea este de control normativ: instanța va dispune anularea actului administrativ normativ ilegal, în tot sau în parte. Hotărârea de anulare a unui act normativ are caracter opozabil tuturor (erga omnes) și, conform Codului, se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, astfel încât cei interesați să ia cunoștință de eliminarea actului din vigoare (dacă actul normativ a produs efecte, legea prevede și posibilitatea sesizării Curții Constituționale pentru conflict eventual cu principiul neretroactivității – însă aceasta este o chestiune specială de drept public).
   Indiferent de soluție, instanța va motiva hotărârea pe fond (art. 226) cu expunerea situației de fapt stabilite, a argumentelor juridice și a temeiurilor de drept. Hotărârile pronunțate se comunică părților și, dacă nu sunt definitive, cuprind mențiuni despre dreptul de apel. Ele sunt supuse căilor de atac în condițiile legii (apel la curtea de apel competentă, recurs la Curtea Supremă). Hotărârea de fond devine executorie fie după epuizarea căilor de atac, fie dacă părțile nu au exercitat apelul în termen.

Căile de atac: Apelul și recursul

Apelul este calea de atac devolutivă prin care hotărârea primei instanțe este reexaminată în fapt și în drept de instanța ierarhic superioară (de regulă, curtea de apel). Termenul de apel este, în lipsa altor prevederi speciale, de 30 de zile de la comunicarea hotărârii motivate a judecătoriei. Apelul se depune în scris, la instanța care a pronunțat hotărârea, și trebuie să conțină elementele prevăzute de art. 233 (similar cerințelor unei cereri de chemare în judecată: date părți, critici ale hotărârii, eventuale probe noi propuse). Codul administrativ nu aduce modificări majore procedurii de apel față de dreptul comun, astfel că se aplică prevederile Codului de procedură civilă în mare parte. Totuși, există unele excepții menționate în Codul administrativ – de exemplu, apele în contencios administrativ sunt scutite de taxa judiciară obișnuită, fiind gratuite sau cu taxă simbolică, și se judecă în regim de urgență. De asemenea, apelul în contencios administrativ nu suspendă de drept executarea hotărârii primei instanțe (decât dacă instanța de apel sau de recurs dispune altfel), ceea ce înseamnă că, în anumite situații, hotărârea de fond poate fi pusă în executare provizorie (ex: dacă a anulat un act de sancționare, persoana revine în funcție chiar dacă s-a declarat apel). Instanța de apel examinează litigiul în complet de 3 judecători, având posibilitatea să administreze din nou probele sau probe noi (în condițiile restrânse ale art. 238 și ale CPC – de regulă, probele noi sunt admise doar dacă partea a fost în imposibilitate să le propună în fond). Soluțiile în apel pot fi: respingerea apelului și menținerea hotărârii, admiterea apelului și schimbarea sau casarea hotărârii primei instanțe (cu rejudecarea fondului sau trimiterea spre rejudecare, după caz). Decizia pronunțată de instanța de apel este definitivă în ceea ce privește situația de fapt (dat fiind că recursul nu mai permite reanalizarea probatoriului).

Recursul la Curtea Supremă de Justiție este calea extraordinară de atac, limitată la probleme de legalitate. Termenul de recurs este mai scurt (în practică 15 zile de la comunicarea deciziei de apel, conform CPC). Recursul se depune la instanța a cărei hotărâre se atacă și este examinat de Curtea Supremă de Justiție în complet de 5 judecători, însă numai dacă trece de faza filtrului de admisibilitate (care se judecă în cameră de consiliu de un complet de 3 judecători). Filtrul urmărește să respingă recursurile vădit nefondate sau care nu ridică probleme de drept semnificative – Curtea Supremă admite în principiu recursul doar dacă există motive serioase: aplicare sau interpretare greșită a normelor de drept material, încălcarea esențială a normelor de procedură, depășirea competenței, nerespectarea autorității de lucru judecat etc. Procedura în recurs este preponderent scrisă; în general, nu se administrează probe noi și nu se rejudecă faptele, ci se analizează legalitatea hotărârii instanței inferioare. Curtea Supremă poate decide: respingerea recursului (menținând irevocabil soluția instanței de apel) sau admiterea recursului. Dacă admite recursul, CSJ poate fie casa hotărârea și trimite cauza la rejudecare (la instanța de apel sau chiar la fond, dacă este cazul), fie, în anumite situații, casa și rejudeca în fond litigiul pronunțând o hotărâre nouă (asta se întâmplă mai rar, de obicei când nu e necesară administrarea de probe suplimentare și starea de fapt e lămurită). Deciziile Curții Supreme sunt definitive și irevocabile – ele asigură interpretarea unitară a legii și creează jurisprudență ce ghidează instanțele inferioare. În plus, pe rolul CSJ se pot formula recursuri împotriva încheierilor premergătoare, în cazurile strict prevăzute de lege (art. 241 Cod administrativ enumeră încheierile susceptibile de recurs imediat, de exemplu încheierea privind suspendarea procedurii, încheierea de refuz al accesului la dosar – care, cum am văzut, este supusă recursului, etc.). Aceste recursuri speciale se judecă tot de curțile de apel sau de CSJ, potrivit competenței stabilite la art. 191 alin. (4)-(5).

Executarea hotărârilor judecătorești și considerente finale

Hotărârile instanțelor de contencios administrativ se bucură de putere executorie potrivit legii. Art. 251 din Codul administrativ prevede că hotărârile judecătoriilor (instanțe de fond) devin executorii după expirarea termenului de apel, iar deciziile instanțelor de apel sunt executorii de la pronunțare (chiar dacă pot fi atacate cu recurs, ele nu sunt suspendate de drept). Cu alte cuvinte, dacă o hotărâre nu este apelată în termen, ea devine definitivă și poate fi pusă în executare; iar dacă s-a exercitat apelul, abia decizia din apel este executorie imediat. Recursul la CSJ, de regulă, nu suspendă executarea deciziei de apel, decât dacă CSJ dispune altfel în cazuri excepționale.

Executarea în contenciosul administrativ se realizează, în principiu, conform regulilor generale de executare silită, cu unele nuanțe specifice când debitorul obligației este o autoritate publică. Codul dedică Capitolul VI (art. 249-254) executării hotărârilor: hotărârile judecătorești pronunțate în contencios constituie titluri executorii, puse în executare prin intermediul executorilor judecătorești sau, în unele cazuri, prin executare directă de către organul obligat. Dacă hotărârea impune o acțiune sau emiterea unui act administrativ, autoritatea debitoare are obligația legală să o aducă la îndeplinire într-un termen rezonabil. Neexecutarea benevolă poate atrage măsuri de executare silită: de exemplu, dacă o instituție este obligată să emită un act și nu o face, reclamantul (creditorul) poate solicita instanței sau executorului aplicarea unei penalități sau amenzi de întârziere (în dreptul moldovenesc există conceptul de „amendă de constrângere” pentru autoritățile care nu execută hotărârile). De asemenea, instanța poate dispune ca, în locul autorității, actul administrativ să fie emis de o persoană desemnată (executare prin substituire, prevăzută de Codul de executare). În toate cazurile, principiul este că hotărârea judecătorească obligatorie (art. 229) trebuie respectată întocmai de autoritatea publică, altfel răspunderea juridică poate fi angajată împotriva celor vinovați (inclusiv răspundere disciplinară sau penală, dacă se refuză executarea).

În concluzie, procedura judiciară administrativă reglementată de Codul administrativ al Republicii Moldova reprezintă un cadru modern și detaliat de soluționare a litigiilor dintre cetățeni și autorități. Sunt prevăzute mecanisme eficiente atât pentru accesul la justiție (termene suple, posibilitatea contestării actelor normative, măsuri provizorii), cât și pentru desfășurarea procesului (obligația autorităților de a transmite dosarul și de a coopera la aflarea adevărului, accesul părților la dosare, reguli privind sarcina probei). Codul introduce garanții procedurale menite să asigure un echilibru între protejarea drepturilor persoanelor vătămate de acte administrative și buna funcționare a autorităților publice. Aplicarea acestor norme a fost confirmată și nuanțată prin jurisprudență: de exemplu, Curtea Constituțională, în deciziile sale, a subliniat importanța condiției vătămării unui drept (art. 17 și art. 207) pentru a evita acțiunile speculative, iar Curtea Supremă de Justiție a stabilit linii directoare privind interpretarea noțiunii de interes legitim și modul de calcul al termenelor. Pentru profesioniștii dreptului, contenciosul administrativ moldovenesc post-2019 oferă astfel un instrument eficient de control judiciar, aliniat la standardele europene, care impune atât cetățenilor, cât și administrației, respectarea strictă a legalității procedurale și substantiale în relația lor.

Bibliografie:

• Codul administrativ al Republicii Moldova nr. 116/2018, Monitorul Oficial nr. 309-320 din 17.08.2018 (Cartea a III-a – Procedura contenciosului administrativ).
• Curtea Constituțională a Republicii Moldova – Decizia nr. 45 din 10.04.2025 (excepția de neconstituționalitate a art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ).
• Ghid de formare continuă pentru aplicarea Codului administrativ (INJ, 2021) – comentarii privind prezentarea dosarului administrativ (art. 221) și accesul la dosar (art. 222).
• Monitorul fiscal FISC.md – “Republica Moldova va avea un Cod administrativ” (articol, 2017).
• Codul de procedură civilă al RM (cu referire la dispozițiile privind apelul și recursul, aplicabile în completarea Codului administrativ).