Introducere

Constituția Republicii Moldova proclamă că „suveranitatea națională aparține poporului, care o exercită în mod direct și prin organele sale reprezentative”, iar art. 20 alin. (1) garantează „dreptul la satisfacție efectivă din partea instanțelor judecătorești competente împotriva actelor care violează drepturile, libertățile şi interesele sale legitime”. Aceste dispoziții subliniază că în statul de drept fiecare cetățean trebuie să aibă posibilitatea efectivă de a controla și sancționa actele autorităților publice. Jurisprudența şi doctrina relevă necesitatea consolidării participării societății civile în procesul de control al puterii de stat. Totuși, practica administrativ‑judiciară din RM arată existența unor bariere semnificative la accesul cetățeanului la justiție administrativă. În articolul de față analizăm două obstacole majore – termenele de prescripție și cererea prealabilă – care limitează eficiența controlului social asupra autorităților administrative și argumentăm necesitatea eliminării sau reformării lor.

Contextul legal și rolul contenciosului administrativ

Controlul jurisdicțional al administrației publice este asigurat prin acțiunea în contencios administrativ, reglementată de Codul Administrativ (2018). Scopul acestui contencios este „contracararea abuzurilor, apărarea drepturilor persoanei vătămate de actele autorităților publice, ordonarea activității organelor publice și asigurarea ordinii de drept”. Acțiunea în contencios este, prin urmare, un instrument de protecție a cetățeanului și de responsabilizare a administrației. Codul Administrativ a introdus, însă, ca etapă prealabilă exercitării acestei acțiuni un mecanism administrativ – cererea prealabilă – precum şi termene stricte de formulare a plângerii în instanță.

Conform legii contenciosului, persoana care se consideră afectată de un act administrativ trebuie să depună, în termen de 30 de zile de la comunicarea actului (sau de la expirarea termenului de soluționare a unei petiții inițiale), „cerere prealabilă” la autoritatea emitentă sau ierarhic superioară, solicitând anularea totală sau parțială a actului contestat. Autoritatea trebuie să examineze această cerere tot în 30 de zile şi fie să o respingă, fie să admită parțial sau total cererea şi să revoce/modifice actul. Abia după epuizarea acestor căi administrative, se poate introduce acțiune în contencios administrativ. În mod obligatoriu, termenul de 30 de zile pentru sesizarea instanței este „termen de prescripţie”. În practică, refuzul implicit (prin neexaminarea cererii) permite reclamantului să sară peste această etapă formală, însă statornicia procedurii afectează funcționarea contenciosului.

Obstacole în calea controlului social

Din analiza normativă și a practicii rezultă două obstacole-cheie care împiedică un control efectiv al societății asupra administrației:

• Termenele de prescripție foarte scurte. Legea stabilește un termen-limită de numai 30 de zile pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ de la data primirii răspunsului autorității la cererea prealabilă (sau de la data comunicării actului, în lipsa unei proceduri prealabile). Acest termen este expres prescris ca termen de prescripție și nu poate fi depășit decât în condiții foarte restrictive. Astfel, chiar și când interesul persoanei vătămate este substanțial, o simplă neatenție la termen face de necontestat un act administrativ ilegal. O doctrină de drept administrativ evidențiază că prin stabilirea unei asemenea proceduri prealabile și a termenelor rigide, legiuitorul urmărea ideal principiul celerității litigiilor. În realitate, termenul exigu de 30 de zile inhibă accesul la justiție: cetățenii sau ONG‑urile trebuie să urmărească permanent răspunsurile autorităților și să pregătească acțiunea în timp record, deși deseori absența unei soluții nu se datorează părții vătămate. Prin urmare, aceste prevederi favorizează tocmai lipsa de transparență: autoritățile emit acte care devin definitive din procedură strictă, nu din lipsă de temei. Multe voci (inclusiv internaționale) susțin extinderea termenelor sau renunțarea la prescripție în astfel de cazuri, pentru a nu transforma dreptul la contencios administrativ într-o himeră. În orice caz, obligația de a face dovada respectării termenului este o presiune formală excesivă asupra petenților neprofesioniști.
• Procedura cererii prealabile. În legea noastră, cererea prealabilă este prezentată ca o călăuză „amicală” pentru litigiile administrative: „Cererea prealabilă este instituția care oferă o cale de soluționare amiabilă a litigiilor administrative”. Teoretic, norma urmărește verificarea legalității actului administrativ înainte de judecată (art. 162 Cod adm.), iar legiuitorul (împreună cu Curtea Constituțională) considerau că aceasta ar grăbi soluționarea litigiilor. În practică însă procedura prealabilă s-a dovedit ineficientă. Instituția notelor informative a Curții Supreme de Justiție constată că, deși formal reclamantul trebuie să depună cerere prealabilă, autoritățile publice foarte rar admit vreo cerere: în marea majoritate a cazurilor, autoritatea nu emite un răspuns favorabil, fiind invocat fie neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate, fie lipsa competenței. De exemplu, într-un caz recent CSJ a semnalat explicit că „Guvernul RM nu a recepționat nici o cerere prealabilă de la reclamant”, iar instanța inferioară interpretase eronat acest fapt ca pe o situație de prescripție nulă. În condițiile în care nicio cerere prealabilă nu este, practic, admisă de autorități, dispozițiile legale privind această etapă devin o simplă formalitate. Mai mult, CSJ a statuat că procedura prealabilă este necesară și obligatorie doar pentru actele administrative individuale, în cazurile în care legea specială impune expres acest lucru. În restul cazurilor, ea poate fi sărită (de exemplu, când legea nu prevede nicio cale administrativă de atac) fără a se restitui cauza. În concluzie, cerința cererii prealabile constituie un obstacol deplasat: nici nu aduce un beneficiu real reclamantului, nici nu împiedică abuzuri. Instituția a rămas un vestigiu birocratic ce îngreunează procesul fără să adreseze cu adevărat problema legalității actelor contestate.

Analiză critică şi necesitatea reformelor

Cele două mecanisme – termenul de prescripție și cererea prealabilă – intră în conflict direct cu dreptul constituțional la acces efectiv la justiție. Orice limitare excesivă a termenelor sau impunere a unor condiții inutile constituie, în fond, o încălcare a aceluiași principiu suprem de stat de drept prevăzut la art. 2 și art. 7 din Constituție. Deși inițial introduse cu rațiuni de ordine și celeritate, ele s-au transformat în bariere procedurale rigide. Un control social real al administrației ar trebui să permită contestarea actelor ilegale oricând se descoperă abuzul, nu doar într-o fereastră de 30 de zile anume.

De aceea, doctrine precum cea prezentată la conferința de eurointegrare subliniază nevoia practicilor care să includă cetățenii şi ONG-urile ca „instituții ale societății civile” implicate în guvernare şi consultare publică, nu să le elimine dreptul de a contesta un act arbitrar prin termene expirate. Nota informativă a CSJ și literatura de specialitate evidențiază că, în alte țări, recursul administrativ prealabil este lăsat opțional sau este înlocuit cu sisteme de audiență și transparență periodică. Adoptarea Codului administrativ (2018) a clarificat condițiile procedurii prealabile, dar nu a risipit povara acesteia; dimpotrivă, în anumite cazuri redundă cu alte prevederi de anume recurență (de ex. art. 208 care permite atacul direct al actului).

Pentru o reformă reală, se impune:

• Eliminarea prescripțiilor ermetice. Se poate propune extinderea termenului legal (de exemplu la 190–360 de zile) sau chiar transformarea lui într-un termen de decădere (mai ușor de repus în termen în cazuri justificate). În unele state europene termenul de contestație a actelor administrative este mult mai lung. Abolirea prescripției stricte s-ar alinia principiului european al eficacității căii de atac, garantat prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
• Reforma cererii prealabile. Date fiind disfuncționalitățile evidențiate, procedura prealabilă ar trebui redusă la un rol facultativ sau eliminată cu totul. De exemplu, în acțiuni împotriva administrării discreționare (preţuri, licențe, etc.) se poate permite accesul direct în instanță, după notificarea simplă a autorității despre plângere. Dacă se menține ca etapă formală, este necesară reglementarea unei instituții de acceptare/respingeri obligatorii a oricărei cereri în termenul prevăzut, altfel se consideră admisă implicit (ca în Codul administrativ german pentru recursul administrativ). De asemenea, legea ar putea introduce consecințe sanționatorii reale pentru autoritatea care ignoră fără temei cererea (de pildă, plata unor despăgubiri automate pentru prejudiciile cauzate prin nelegitimarea prevăzută de lege).

Concluzie

Controlul social al administrației publice este un principiu constituțional fundamental, care trebuie garantat prin instrumente juridice eficiente. În Republica Moldova, atât termenul de prescripție de 30 zile, cât și instituția cererii prealabile constituie obstacole formale majore care restricționează acest control. Prezentarea doctrinară și jurisprudențială demonstrează că ele nu mai servesc scopurilor declarate inițial, ci ajung să fragmenteze procesul de contencios și să îngrădească protecția legală. Pentru a asigura eficacitatea statului de drept, se impune revizuirea lor: eliminarea sau flexibilizarea termelor prescripției și simplificarea procedurii prealabile. Numai astfel cetățenii și societatea civilă vor avea cu adevărat „dreptul la satisfacție efectivă” garantat de lege, iar actele ilegale ale administrației vor putea fi supuse unei verificări reale din partea societății.

Surse: Constituţia RM (art.2, art.20); Fosta legea contenciosului administrativ nr. 793/2000 (art.14–17)(abrogată); Codul administrativ al RM nr. 116/2018 (art.162 şi urm.); jurisprudenţa CSJ (Nota informativă 2021, decizii de contencios); doctrine (D. Rusu, studii de drept administrativ); statistici interne și externe privind contenciosul administrativ (omise aici din lipsă de date exacte).