Codul administrativ al Republicii Moldova prevede obligativitatea parcurgerii unei căi administrative prealabile (cerere prealabilă) înainte de sesizarea instanțelor de contencios. Potrivit art. 162 alin. (1) CA, „procedura prealabilă urmărește scopul de a verifica legalitatea actelor administrative individuale”. Cererea prealabilă poate fi îndreptată fie către anularea unui act administrativ ilegal, fie către emiterea unui act administrativ nou (art. 162 alin. (3) CA). Conform art. 166 CA, „cererea prealabilă poate fi depusă numai dacă persoana își revendică drepturile încălcate prin emiterea sau respingerea emiterii unui act administrativ individual”.

În practică, autoritatea vamală urmează procedura specială reglementată de Codul vamal (nr. 95/2021) coroborat cu Codul administrativ. După comunicarea deciziei vamale contestate, petentul are obligația de a depune întâi o contestație administrativă (cerere prealabilă) la organul ierarhic superior (Aparatul Central al Serviciului Vamal). Numai după epuizarea acestei faze – fie prin primirea unui răspuns pe fond, fie prin lipsa unui răspuns în termenul legal – se poate ajunge în instanță (contencios administrativ).

Definiția și efectele refuzului tacit

Codul administrativ statuează explicit faptul că „refuzul de a primi sau a examina o cerere se consideră drept respingere a cererii. Aceeași regulă se aplică și în cazul nesoluționării unei cereri în termen legal” (art. 64 alin. (2) CA). În consecință, neemiterea unui răspuns în termen devine un refuz tacit, echivalent unui act administrativ de respingere a cererii. Practic, prin nesoluționarea cererii în termenul prevăzut, autoritatea admite tacit că nu dă satisfacție solicitării, iar persoana interesată poate considera această tăcere un act administrativ implicit de refuz.

Consecința juridică este că, odată intervenit refuzul tacit, interesatul poate să se adreseze instanței în contencios administrativ. Art. 189 alin. (2) CA prevede expres că „o acțiune în contencios administrativ poate fi înaintată și atunci când autoritatea publică nu a soluționat în termen legal o cerere”. În baza acestei dispoziții, petentul nu mai este obligat să reia procedura prealabilă prin aceeași cerere – el poate direct să introducă acțiunea în contencios pentru anularea actului administrativ contestat. În doctrină se arată că dreptul de acces direct la instanță după un refuz tacit este mai eficient şi rezonabil decât repetarea aceleiaşi cereri la autoritate.

Obiectul litigiului în contencios administrativ

În contenciosul administrativ, obiectul litigiului este în mod obișnuit actul administrativ individual contestat și efectele acestuia. Persoana interesată formulând „acțiune în contestare” vizează anularea (totală sau parțială) a actului pe care îl consideră ilegal sau abuziv. Astfel, când organul vamal nu răspunde cererii prealabile de anulare, refuzul tacit se soldează prin posibilitatea de a ataca direct actul inițial (de exemplu, decizia de control vamal). În fața instanței, reclamantul va invoca motivele de nelegalitate ale acelui act și va solicita anularea lui. Instanța, conform art. 224 alin. (1) lit. a) CA, poate anula integral sau parțial actul administrativ contestat.

Deși legea prevede și „acțiunea în obligare” (art. 224 lit. b) CA), aceasta servește în principal pentru situațiile în care petentul solicită emiterea unui act nou pe care autoritatea a refuzat sau a omis să-l emită. În speța dată, cererea prealabilă viza anularea deciziei de control vamal (un act emis deja), deci obiectul contestării este însuși acel act. Prin urmare, obiectul litigiului va fi anularea actului administrativ individual contestat, nu obligarea organului vamal să reexamineze formal cererea prealabilă. În instanță se judecă legalitatea deciziei vamale, nu simpla procedură internă de soluționare.

Totuși, instanța de contencios are „plinătate de jurisdicție”: în cadrul acțiunii în contestare poate, după caz, să oblige autoritatea la emiterea unui act nou sau la efectuarea unor operațiuni, dacă soluționează că aceasta este singura modalitate de redresare. În situația noastră însă, principala cerință a reclamantului – anularea deciziei de control – se poate obține direct prin acțiunea în contestare a actului administrativ.

Reglementări și practică relevante

• Art. 64 alin. (2) CA definește refuzul tacit ca echivalent al respingerii cererii prin neexaminare.
• Art. 162–166 CA stabilesc cadrele procedurii prealabile: scopul, condițiile de depunere și obiectul cererii prealabile (anulare sau emitere act).
• Art. 189 alin. (2) CA confirmă dreptul de a apela instanța după inexaminarea cererii.
• Codul vamal (art. 44–45) şi Codul administrativ (art. 207–208) completează căile de atac: contestarea administrativă este obligatorie înainte de acțiunea în contencios în materie vamală.

În practică, instanțele de contencios administrativ constată adesea că taciturnitatea autorității în termenele legale de soluționare presupune rezoluție tacită de respingere, permițând reclamantului să atace în justiție actul administrativ . De asemenea, doctrina subliniază că petentul are dreptul să ceară direct anularea actului administrativ, fără formalități suplimentare, atunci când i s-a refuzat implicit soluția cerută.

Concluzii

În speța descrisă – unde un act vamal individual a fost atacat prin cerere prealabilă neexaminată în termen – obiectul litigiului în contencios administrativ îl constituie actul administrativ contestat și anularea acestuia. Refuzul tacit de a soluționa cererea prealabilă (art. 64 alin. (2) CA) transformă implicit contestația în „respinge­re tacită”, ceea ce permite accesul direct în fața instanței pentru a solicita anularea deciziei vamale. Obligația organului vamal de a examina cererea prealabilă încetează odată considerat intervenit refuzul tacit; drept urmare, instanța nu va pune în discuție strict procedura preliminară, ci se va concentra pe legalitatea actului vamal. În instanță, reclamantul va invoca nulitatea sau ilegalitatea deciziei contestate, cerând anularea acesteia. Astfel, formularea corectă a acțiunii este una de contestare a actului administrativ, nu de obligare a autorității la reexaminarea cererii prealabile.

Surse: Codul administrativ al RM (art. 64, 162–166, 189, 208, 224) şi Codul vamal nr. 95/2021, doctrina de specialitate și practica instanțelor administrative moldoveneşti.