Structura administrativ-teritorială actuală a Republicii Moldova

Republica Moldova este organizată administrativ pe două niveluri, conform legii în vigoare. La nivelul I se află localitățile de bază – sate (care pot forma comune dacă sunt mai multe sate apropiate) și orașe (inclusiv municipii de rang local). La nivelul II se află unitățile teritoriale mai mari – raioanele –, precum și două municipii cu statut special (Chișinău și Bălți), alături de o unitate autonomă. În prezent (2023), teritoriul țării cuprinde 32 de raioane și 896 de unități de nivelul I (sate, comune, orașe și municipii). Acestora li se adaugă Municipiul Chișinău (capitala) și Municipiul Bălți, fiecare având același rang ca un raion (ieșind de sub autoritatea vreunui raion). Totodată, Unitatea Teritorială Autonomă Găgăuzia (UTA Găgăuzia) beneficiază de un statut special de autonomie, consfințit prin lege organică, având propriile organe de conducere (Adunarea Populară și Guvernatorul/Bașcanul) în coordonare cu autoritățile centrale. De jure, Constituția Republicii Moldova recunoaște și o unitate teritorială autonomă pe malul stâng al Nistrului (Transnistria), însă aceasta nu se află sub controlul autorităților constituționale de la Chișinău.

Satele și comunele reprezintă unitățile administrativ-teritoriale rurale. Un sat este, în general, cea mai mică unitate, iar una sau mai multe sate învecinate se pot uni într-o comună, în funcție de legături teritoriale, economice, culturale și demografice. Comuna este deci o formă administrativă ce grupează populația rurală cu interese și tradiții comune. Orașele sunt localități urbane mai dezvoltate, care dispun de infrastructură economică, social-culturală și administrativă mai complexă. Unele orașe cu importanță economică și demografică deosebită au statut de municipiu (de exemplu, Chișinău, Bălți, Cahul, Orhei ș.a.), ceea ce le conferă un rol urbanistic și administrativ accentuat. Trebuie notat însă că majoritatea municipiilor (cu excepția Chișinăului și Bălțiului) fac parte în continuare din raioane – statutul de “municipiu” este mai mult onorific, ele având și consiliu local propriu, dar și fiind incluse în raza administrativă a raionului respectiv. Prin contrast, Chișinăul și Bălțiul funcționează ca unități de nivelul II independente, similare raioanelor, fiecare cu subdiviziuni interne (de exemplu, Chișinăul este divizat în sectoare administrative). Raionul este unitatea administrativ-teritorială de nivelul II, care grupează mai multe localități (sate/comune și orașe) unite teritorial și prin relații economico-sociale comune. Raioanele poartă denumirea orașului-reședință (centrul raional) unde își au sediul autoritățile raionale.

În concluzie, structura administrativ-teritorială actuală a Republicii Moldova cuprinde: nivelul I – 896 de unități locale (comune, orașe și municipii de importanță locală) conduse de autorități locale; nivelul II – 32 de raioane și 3 unități cu statut distinct (Chișinău, Bălți și UTA Găgăuzia; la care se adaugă de jure UTA din stânga Nistrului) conduse de autorități raionale/municipale de nivelul II. Această organizare pe două niveluri a fost stabilită prin Legea nr. 764/2001 privind organizarea administrativ-teritorială (revenindu-se în 2003 la modelul de raioane, după o scurtă reformă între 1999-2003 când existaseră județe mai mari). Constituția (art.110) consacră actuala împărțire administrativ-teritorială în sate, orașe și raioane, permițând totodată statut special pentru autonomie (exemplul Găgăuziei).

Consiliile locale, consiliile raionale și primăriile – roluri și diferențe

Administrarea publică locală în Moldova este realizată prin două tipuri principale de autorități publice locale (APL): consiliul local (sau raional, la nivelul II) ca organ deliberativ și primarul (sau președintele de raion, respectiv) ca autoritate executivă. Atât consiliul, cât și primarul sunt aleși de către cetățeni (primarii în mod direct, iar consilierii pe liste de partid sau independent) și sunt singurele autorități locale investite prin Constituție cu puterea de a emite acte cu caracter obligatoriu la nivelul unității administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, Consiliul local este organul colegial reprezentativ al comunității locale, având competența de a adopta decizii privind interesele publice locale – bugetul local, planurile de dezvoltare, gestionarea patrimoniului local, regulamente locale etc. – în limitele legii. Primarul, în schimb, este șeful administrației executive locale: el pune în aplicare deciziile consiliului, conduce aparatul primăriei și serviciile publice locale, emite dispoziții pentru executarea legilor și a hotărârilor consiliului și reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relațiile cu terții. Importanța celor două autorități este complementară – consiliul stabilește politicile și hotărârile, iar primarul le implementează –, niciuna nefiind subordonată celeilalte, ci colaborând în interesul localității.

Este esențial să subliniem diferența dintre termenii instituționali: “Consiliul local” se referă la organul deliberativ (format din consilieri aleși), iar “Primăria” desemnează aparatul administrativ condus de primar (inclusiv funcționarii publici din aparatul de specialitate al primarului). Primăria în sine nu este o autoritate publică aleasă, ci o structură funcțională ce îl asistă pe primar în exercitarea atribuțiilor legale. Așadar, autoritățile publice locale ale unei comune/oraș sunt consiliul local și primarul – ambii aleși de comunitate –, în timp ce “primăria” (ca instituție) reprezintă sediul și personalul administrativ prin care primarul își realizează sarcinile. Această distincție este prevăzută și în Legea nr. 436/2006 privind administrația publică locală, care stabilește statutul și atribuțiile fiecăruia.

În mod similar, la nivelul II (raional), Consiliul raional este organul deliberativ reprezentativ al populației raionului. El este compus din consilieri raionali aleși (în cadrul alegerilor locale generale) și are rolul de a coordona activitatea întregului raion în vederea realizării intereselor publice la scară raională. Consiliul raional aprobă bugetul raional (care cuprinde, de regulă, finanțarea unor servicii de nivel inter-comunal, cum ar fi instituții școlare secundare, spitale raionale, infrastructură raională de drumuri, asistență socială ș.a.), adoptă decizii privind bunurile și instituțiile de importanță raională, și stabilește strategii de dezvoltare regională la nivelul raionului. Executivul raional este condus de obicei de președintele raionului, ales de consiliul raional dintre membrii săi (spre deosebire de primari, care sunt aleși direct de cetățeni). Președintele raionului și aparatul său (serviciile de specialitate ale consiliului raional) îndeplinesc hotărârile consiliului raional și gestionează treburile curente ale raionului. Remarcăm că, spre deosebire de nivelul I unde primarul este ales direct și conduce executivul local, la nivelul II conducerea executivă (președintele de raion) emană indirect din consiliul raional.

Un caz aparte îl constituie municipiile Chișinău și Bălți, care, având statut de unități de nivelul II, combină trăsături ale ambelor niveluri: fiecare are Consiliu municipal propriu (deliberativ) și Primar general ales direct (executiv). Practic, Chișinăul și Bălțiul nu au un consiliu raional deasupra, ci primarul general îndeplinește atribuții similare unui președinte de raion (dar cu legitimitate directă), iar consiliul municipal are competențe atât de nivel local, cât și (prin amploarea municipiului) de nivel regional. Pe lângă aceasta, Chișinăul este divizat în sectoare cu preturi (pretorii fiind numiți, nu aleși), însă aceste sectoare nu sunt unități administrativ-teritoriale de sine stătătoare, ci subdiviziuni administrative ale municipiului.

În sinteză, consiliile locale/raionale sunt organele legislative deliberative, care stabilesc cadrul normativ local și supraveghează utilizarea bugetului public local/raional, iar primarii/președinții de raion reprezintă puterea executivă locală, responsabilă de administrarea efectivă a comunității și de executarea deciziilor consiliilor respective. Colaborarea și echilibrul între aceste două componente asigură guvernarea locală eficientă și respectarea principiului autonomiei locale consfințit de Constituție.

Mecanisme de colaborare între consilii și primării la nivel comunal, raional și național

Buna funcționare a administrației publice locale depinde de colaborarea strânsă între consiliile deliberative și primari, pe diferite niveluri, în spiritul principiilor autonomiei locale, descentralizării și subsidiarității. Colaborarea se manifestă atât vertical (între autoritățile de nivel I, nivel II și autoritățile centrale), cât și orizontal (între diferite unități administrativ-teritoriale), după cum urmează:

• La nivel comunal/orășenesc (nivelul I): Consiliul local și primarul cooperează zilnic în procesul decizional și administrativ. Primarul propune și pune în practică politicile publice locale, dar are nevoie de aprobarea consiliului pentru principalele acțiuni: adoptarea bugetului local, inițierea proiectelor de investiții, regulamentelor locale, planurilor urbanistice etc. De regulă, primarul elaborează proiecte de decizie (prin aparatul primăriei) și le înaintează consiliului local pentru deliberare și aprobare. Consiliul poate, la rândul său, să inițieze propuneri sau să îl mandateze pe primar cu executarea anumitor acțiuni. O bună practică de colaborare este consultarea reciprocă: primarul asistă la ședințele consiliului local (are dreptul și obligația de a participa) și oferă avize sau informații, iar consilierii locali pot cere explicații primarului privind modul de implementare a deciziilor anterioare. Un exemplu concret de mecanism colaborativ este comisia de specialitate a consiliului (de exemplu, pentru buget și finanțe, sau pentru amenajarea teritoriului), unde funcționarii din primărie și consilierii lucrează împreună la pregătirea deciziilor. De asemenea, secretarul consiliului local (funcționar public) asigură legătura administrativă între consiliu și primar, pregătind ședințele și îngrijind legalitatea actelor adoptate. În ansamblu, la nivelul unei localități, consiliul și primarul au un parteneriat instituțional: consiliul stabilește ce trebuie făcut, iar primarul răspunde de cum se realizează, ambele părți ținând cont de interesele comunității și de respectarea legii.
• La nivel raional (între nivelul II și nivelul I): Relația dintre consiliile raionale (și aparatul raionului) și primăriile din subordine este una de coordonare și cooperare, nu de subordonare ierarhică directă. Raioanele, prin consiliile și președinții lor, au rolul de a asigura o viziune unitară la nivel regional și de a gestiona servicii publice de interes supracomunal. Consiliul raional coordonează activitatea consiliilor locale din raion pentru realizarea intereselor comune ale populației raionului, în limitele competențelor prevăzute de lege. Această coordonare se realizează prin elaborarea de strategii raionale (de ex., strategia de dezvoltare socio-economică a raionului), prin repartizarea resurselor financiare de la bugetul de stat către localități și prin oferirea de asistență tehnică/consultativă primăriilor. În practică, o parte substanțială a bugetelor raionale provine din transferuri de la bugetul de stat, care sunt apoi alocate către primării sau către instituțiile publice din raion. Spre exemplu, fondurile pentru întreținerea școlilor, spitalelor sau a unor drumuri locale pot fi alocate prin decizia consiliului raional către diferite localități, în funcție de necesități. Totuși, autonomia locală presupune că primăriile nu mai sunt dependente de consiliile raionale în aceeași măsură ca în trecut: în prezent, primăriile relaționează direct cu bugetul de stat pentru multe transferuri, diminuând rolul de “intermediar financiar” al raionului. Ca mecanism formal de colaborare, în multe raioane există ședințe periodice ale președintelui raionului cu toți primarii din raion, unde se discută probleme comune (cum ar fi pregătirea instituțiilor școlare pentru sezonul rece, repartizarea investițiilor raionale, situația asistenței sociale ș.a.). De asemenea, primarii pot participa, cu statut consultativ, la ședințele consiliului raional atunci când se dezbat chestiuni ce privesc direct localitățile lor. Un exemplu concret: consiliul raional X adoptă o decizie de reparație a unui tronson de drum raional; înainte de aceasta, președintele raionului și serviciul de specialitate consultă primarii localităților traversate de drum pentru a coordona devizul de lucrări și perioadele de execuție, astfel încât să se minimizeze disconfortul pentru comunitate. Asemenea cooperări practice au loc frecvent, deși pot varia ca eficiență de la un raion la altul. Important este că, legal, raionul nu are autoritate ierarhic-superioară asupra comunelor, ci acționează ca nivel de planificare și agregare a intereselor locale. În plus, legea prevede posibilitatea asocierii voluntare intercomunitare: două sau mai multe primării pot forma asociații de dezvoltare (pentru servicii comunale, gestionarea deșeurilor, aprovizionare cu apă etc.), uneori cu participarea consiliului raional, tocmai pentru a soluționa eficient probleme ce depășesc capacitatea unei singure comunități.
• La nivel național (relația autorităților locale cu statul central): Principiul descentralizării administrative este echilibrat de mecanisme de colaborare și control între administrația centrală și cea locală. Conform legislației, Guvernul, prin Cancelaria de Stat și oficiile teritoriale ale acesteia, exercită un control administrativ de legalitate asupra actelor emise de autoritățile publice locale, asigurând că deciziile consiliilor locale/raionale și dispozițiile primarilor/președinților de raion respectă Constituția și legile țării. Acest control de legalitate (numit uneori tutelă administrativă) nu intervine în oportunitatea deciziilor locale, ci doar verifică conformitatea lor juridică: de pildă, un Oficiu Teritorial al Cancelariei de Stat poate ataca în contencios administrativ o decizie a unui consiliu local dacă o consideră nelegală. Astfel de oficii teritoriale (10 la număr, acoperind câteva raioane fiecare) acționează ca reprezentanți ai guvernului în teritoriu și constituie veriga de legătură între nivelul local și cel central în privința supravegherii actelor administrative. Pe de altă parte, colaborarea se realizează și dinspre local spre centru: autoritățile locale, prin structuri asociative, participă la dialogul național. Un organism important este Congresul Autorităților Locale din Moldova (CALM) – asociație ce reunește majoritatea primăriilor din țară – care reprezintă interesele colectivităților locale în relația cu Guvernul și Parlamentul. CALM este consultat adesea asupra proiectelor de lege ce privesc administrația locală și militează pentru consolidarea autonomiei locale și a finanțelor publice locale. De exemplu, CALM poate formula avize și propuneri la proiectul bugetului de stat în capitolul transferurilor către bugetele locale, apărând interesele comunelor mici sau ale orașelor subfinanțate.

Un alt mecanism de cooperare instituțională este cadrul de dezvoltare regională. Chiar dacă regiunile de dezvoltare (Nord, Centru, Sud) nu sunt unități administrativ-teritoriale de sine stătătoare, ele funcționează ca platforme de planificare strategică și absorbție a fondurilor de dezvoltare. În fiecare regiune de dezvoltare există un Consiliu Regional de Dezvoltare (CRD), compus din reprezentanți ai autorităților locale (primari, președinți de raioane) și ai administrației centrale, care stabilesc priorități investiționale și selectează proiecte de infrastructură și dezvoltare economică pentru finanțare. Aceste consilii regionale – create în baza Legii nr. 438/2006 privind dezvoltarea regională – facilitează colaborarea între consiliile locale și raionale ale mai multor raioane învecinate, sub egida Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale. De exemplu, un proiect major de alimentare cu apă poate fi implementat la nivelul întregii regiuni Centru (beneficiind mai multe raioane), cu contribuția primăriilor locale și coordonarea CRD, iar finanțarea provenind din Fondul Național de Dezvoltare Regională și fonduri europene.

Nu în ultimul rând, colaborarea verticală se manifestă prin implicarea autorităților locale în elaborarea politicilor naționale. Există comisii mixte sau grupuri de lucru (de exemplu, Comisia paritară pentru descentralizare în anii anteriori) în care reprezentanții administrației publice locale se întâlnesc cu cei ai ministerelor pentru a discuta reforme administrative, descentralizarea financiară, reforma funcției publice locale etc. Un exemplu actual de cooperare național-local este consultarea strategică privind reforma administrativ-teritorială: Guvernul a inițiat dezbateri și consultări regionale cu primarii și consilierii locali pe tema noii strategii de reformă a administrației publice, încercând să obțină feedback și consens din partea celor vizați de schimbări. Astfel de consultări sunt esențiale pentru ca reformele să fie înțelese și susținute la nivel local.

În concluzie, colaborarea între consilii și primării se realizează prin multiple mecanisme instituționale: la nivel local, între deliberativ și executiv, pe baza legalității și a interesului comun; la nivel raional, prin coordonare, partajarea resurselor și dialog între primăriile din raion și consiliul raional; la nivel național, prin controlul de legalitate exercitat de centru și prin reprezentarea intereselor locale în foruri naționale de cooperare. Principiile fundamentale care ghidează aceste relații sunt autonomia locală, descentralizarea (exercitarea competențelor publice cât mai aproape de cetățean) și colaborarea loială între nivelurile administrației, astfel încât guvernarea să fie eficientă și în serviciul cetățenilor la toate nivelurile.

Reformele recente și evoluțiile actuale privind reorganizarea teritorial-administrativă

Tema reorganizării administrativ-teritoriale a Republicii Moldova a revenit în prim-plan în ultimii ani, pe fondul schimbărilor demografice și al aspirațiilor de integrare europeană. Reducerea populației (la aproximativ 2,6 milioane locuitori în 2023, comparativ cu peste 4,3 milioane la recensământul sovietic din 1989) și fragmentarea excesivă a unităților locale au generat preocupări legate de capacitatea administrațiilor locale de a oferi servicii de calitate. Conform legii din 2001, o unitate administrativ-teritorială ar trebui să aibă cel puțin 1.500 de locuitori pentru a fi viabilă, însă realitatea curentă arată că circa 318 de unități (circa 35% din totalul de 896) au populații sub pragul minim de 1.500 de locuitori. Declinul demografic – cauzat de migrație și scădere naturală – a dus la situația în care multe comune mici nu mai dispun de resurse umane și financiare suficiente pentru a se autogestiona eficient. Aceasta implică cheltuieli administrative mari pe cap de locuitor și dificultăți în a menține servicii publice (școli, grădinițe, servicii comunale) la standarde satisfăcătoare. În același timp, la nivelul II, raioanele au fost criticate pentru eficiență redusă și birocratizare: peste 95% din veniturile bugetelor raionale provin din transferuri de la stat, iar cea mai mare parte sunt cheltuite pe aparatul propriu (salarii), consiliile raionale având un rol limitat în generarea de dezvoltare locală. Aceste constatări au alimentat consensul că este necesară o reformă teritorial-administrativă amplă.

Un moment de referință l-a constituit aprobarea de către Guvern, la 15 martie 2023, a Strategiei de reformă a administrației publice pentru anii 2023–2030, document strategic ce prevede acțiuni atât pentru administrația centrală, cât și pentru cea locală. Reforma administrativ-teritorială este o componentă majoră a acestei strategii, fiind impulsionată și de angajamentele față de Uniunea Europeană: modernizarea administrației publice se regăsește printre cele 9 condiții înaintate de Comisia Europeană în 2022 odată cu acordarea Moldovei a statutului de țară candidată la UE. Cu alte cuvinte, eficientizarea organizării teritoriale nu este doar o necesitate internă, ci și o prioritate strategică în perspectiva integrării europene.

Strategia 2023–2030 propune o abordare etapizată a reformei. Prima etapă (până în 2025-2026) vizează nivelul I al administrației publice locale, prin încurajarea amalgamării voluntare a localităților. Conceptul de amalgamare voluntară presupune comasarea benevolă a două sau mai multe unități administrativ-teritoriale de nivelul I (comune, sate sau orașe învecinate) într-o singură entitate mai mare, cu scopul de a consolida capacitatea administrativă și a îmbunătăți serviciile publice. Parlamentul a adoptat în iulie 2023 o nouă Lege privind amalgamarea voluntară a unităților administrativ-teritoriale, care creează cadrul juridic necesar pentru astfel de uniri. Potrivit legii, localitățile care doresc să fuzioneze trebuie să respecte anumite condiții de bază: teritoriul noii unități să fie contiguu, populația totală a noii UAT să fie de cel puțin 3.000 de locuitori, iar distanța de la centrul noii unități până la cel mai îndepărtat sat component să nu depășească 25 km. De asemenea, se recomandă ca localitatea desemnată drept centru administrativ al comunei/orașului amalgamat să fie aleasă în funcție de criterii obiective – numărul cel mai mare de locuitori, capacitatea financiară per locuitor sau capacitatea de a furniza servicii publice – pentru a asigura viabilitatea noului centru.

Legea prevede proceduri clare pentru inițierea fuziunilor voluntare: deciziile de principiu trebuie adoptate de consiliile locale implicate, cu votul majorității consilierilor aleși, fie la propunerea primarului, fie a unei treimi din consilieri, fie la inițiativa a cel puțin 10% din cetățenii cu drept de vot din respectivele localități. După adoptarea hotărârilor locale de amalgamare, propunerea este înaintată autorităților centrale (Guvernului/Parlamentului) care o vor formaliza prin lege, schimbând configurația unităților administrativ-teritoriale. Caracterul voluntar al procesului în această etapă înseamnă că nu se impune de la centru vreo reorganizare forțată, ci se mizează pe stimulente pozitive pentru localitățile care decid să se unească. În acest sens, Guvernul a instituit un Fond de susținere a amalgamării voluntare, prin care noile unități rezultate vor beneficia de stimulente financiare consistente. De exemplu, legea prevede alocarea de: transferuri cu destinație specială pentru pregătirea procesului de fuziune (studii, consultanță, informatizare administrativă), granturi pentru dezvoltarea infrastructurii în noile UAT mai mari, fonduri suplimentare pentru echilibrarea bugetelor locale consolidate etc. Totodată, Guvernul a promis creșterea salariilor pentru funcționarii din primăriile amalgamate (pentru a atrage personal calificat), acces sporit la programele naționale și europene de finanțare, precum și suport metodologic în gestionarea tranziției. Toate aceste măsuri urmăresc să facă fuziunea atractivă, subliniind beneficiile posibile: o administrație locală cu capacitate sporită (atât financiar, cât și profesional), servicii publice mai accesibile (de ex., o școală mai bine dotată deservind mai multe sate, în loc de trei școli mici subfinanțate) și o voce mai puternică în raport cu autoritățile centrale.

Conform Strategiei, procesul de amalgamare voluntară se desfășoară inițial până în 2026, când se va face o evaluare a rezultatelor. Scopul este ca, până în 2027, să se fi realizat un număr semnificativ de comasări voluntare, astfel încât noile alegeri locale generale (următoarele după 2023) să se organizeze pe baza noii structuri teritoriale consolidate. Dacă în această perioadă voluntarismul local nu va produce suficiente schimbări (în sensul reducerii numărului de UAT de nivelul I și al depășirii problemelor de sub-populare), strategia lasă deschisă posibilitatea unor măsuri ulterioare, posibil mai puțin voluntare. Cu alte cuvinte, etapa a doua a reformei ar putea implica intervenția legislativă directă pentru reorganizarea teritorială – fie prin impunerea unor comasări la nivel local (dacă unele micro-unități rămân nesustenabile), fie prin redesenarea hărții administrativ-teritoriale la nivelul II.

În acest context, Guvernul a luat în considerare două scenarii majore de reorganizare a nivelului II (raional), conforme cu viziunea Strategiei 2023–2030. Ambele au ca numitor comun desființarea actualelor raioane în favoarea unor unități mai mari, reducând astfel nivelul de fragmentare la nivel regional. Cele două opțiuni propuse sunt:

1. Împărțirea în 5 regiuni administrative – practic, crearea unor județe/regiuni mari, în linii mari suprapuse peste cele 3 regiuni actuale de dezvoltare, plus separarea Chișinăului și păstrarea autonomiei Găgăuziei. Astfel, s-ar forma:
   • Regiunea Administrativă Nord – care ar include municipiul Bălți și ~11-12 raioane din nord (Briceni, Edineț, Soroca, etc.);
   • Regiunea Administrativă Centru – ce ar reuni raioanele din zona centrală (Orhei, Ungheni, Hîncești, și altele, aproximativ 12 raioane);
   • Regiunea Administrativă Sud – cu raioanele din sudul republicii (Cahul, Căușeni, Ștefan Vodă, ș.a., circa 8 raioane);
   • Municipiul Chișinău – ar constitui o entitate separată (capitala și zona sa metropolitană);
   • UTA Găgăuzia – își menține statutul autonom, fiind recunoscută ca atare în continuare în noua structură;
   • (De asemenea, s-ar păstra deschis subiectul Unității Teritoriale din stânga Nistrului – Transnistria –, care în eventualitatea reintegrării țării ar urma să primească un statut special, conform negocierilor ulterioare).
   Acest model al celor 5 regiuni/regiuni autonome este conceput să urmeze logica actualelor regiuni de dezvoltare prevăzute de legea dezvoltării regionale. Noile regiuni ar prelua o bună parte din atribuțiile actualelor consilii raionale, care ar fi desființate. Practic, fiecare regiune ar avea un consiliu regional (ales de cetățeni) și un executiv propriu, preluând gestionarea serviciilor de interes regional (de exemplu: administrarea drumurilor regionale, gestionarea instituțiilor de învățământ secundar și medical județean – licee, spitale – în cadrul regiunii, coordonarea dezvoltării economice regionale etc.). O parte a personalului actualelor aparate raionale ar putea fi absorbit de noile administrații regionale, pentru a valorifica experiența acestora.
2. Împărțirea în 10 districte (zone administrative) – o alternativă care sugerează crearea unui număr mai mare de unități de nivelul II decât în varianta regiunilor, însă considerabil mai puține decât cele 32 de raioane existente. Modelul de 10 districte se bazează pe zonele de competență ale oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat (instituția reprezentantului guvernului în teritoriu). Cancelaria de Stat are în prezent 10 oficii regionale, fiecare coordonând mai multe raioane, iar aceste zone au fost luate ca reper pentru trasarea noilor districte administrative. Conform acestei opțiuni, s-ar forma districte precum:
   • Districtul Bălți – cuprinzând municipiul Bălți și raioanele limitrofe (de ex. Fălești, Glodeni, Râșcani, Sângerei);
   • Districtul Cahul – reunind raioanele din sud-vest (Cahul, Cantemir, Taraclia);
   • Districtul Orhei – pentru zona Orhei și raioanele din vecinătate (Rezina, Telenești, Șoldănești);
   • Districtul Ungheni – cu Ungheni și câteva raioane din centrul-vest (Nisporeni, Călărași) ș.a.m.d.;
   • Plus entități pentru Chișinău și Găgăuzia separat, similare modelului precedent.
   Această variantă a celor 10 districte ar păstra așadar o granularitate ceva mai fină (unități nu atât de mari ca regiunile din prima opțiune), dar ar reduce oricum cu aproape două treimi numărul de autorități de nivelul II. Fiecare district ar fi centrat în jurul unui oraș mai mare (Bălți, Cahul, Orhei, Ungheni etc.) care să funcționeze drept pol administrativ. La fel ca în opțiunea regiunilor, raioanele actuale ar fi comasate în noile districte, cu desființarea consiliilor raionale actuale și transferul competențelor lor fie către noile autorități districtuale, fie în jos către primăriile mai puternice.

Ambele scenarii menționate necesită modificări legislative majore, probabil inclusiv revizuirea Constituției, care în forma actuală enumeră raioanele ca unități de bază ale organizării teritoriale. Trecerea la regiuni sau districte implică deci nu doar voință politică, ci și un cadru juridic nou. Până în prezent (sfârșit de 2024/început de 2025), Guvernul și Parlamentul nu au adoptat încă o decizie finală privind care model va fi implementat, urmând ca rezultatele fazei de amalgamare voluntară a primăriilor să influențeze direcția reformei de nivel II. Strategia prevede că reforma nivelului II va fi realizată ulterior (orizont 2027-2030), după ce primăriile vor fi fost consolidate. De altfel, oficialii au declarat că raioanele ar putea fi eliminate complet numai dacă primăriile mari rezultate în urma comasărilor vor putea prelua competențele și serviciile gestionate de consiliile raionale (educație, asistență socială, întreținerea infrastructurii locale). Un expert al Institutului pentru Politici și Reforme Europene (IPRE) a explicat că, dacă localitățile de nivelul I devin suficient de puternice administrativ, atunci “se pot descurca 100% fără raioane”, acesta fiind de fapt sensul strategiei aprobate.

Procesul de reformă teritorial-administrativă nu este lipsit de provocări și opoziție. Dezbaterile publice din 2023 au evidențiat divergențe de viziune: în timp ce guvernarea (Partidul Acțiune și Solidaritate – PAS, pro-european) susține ferm necesitatea reformei pentru eficiență și compatibilitate europeană, partidele de opoziție (în special cele tradițional dominante la nivel local, precum Partidul Socialiștilor) și unii lideri locali au exprimat reticență sau chiar rezistență. Criticii reformei afirmă că desființarea unor primării și raioane ar putea reduce reprezentarea cetățenilor și ar duce la centralizarea deciziei. De exemplu, Asociația Președinților de Raioane și reprezentanți ai PSRM au acuzat că reforma propusă „încalcă prevederile Constituției” și urmărește “centralizarea puterii în mâinile majorității guvernamentale”, contrar standardelor europene ale autonomiei locale. De asemenea, un impediment practic îl reprezintă posibila rezistență a aleșilor locali care și-ar pierde pozițiile (primari, consilieri raionali) în urma comasărilor – aceștia ar putea frâna procesul din rațiuni politice sau personale. În replică, autoritățile centrale subliniază că reforma este orientată spre binele comun al comunităților, nu spre avantaje politice de moment, și că menținerea status quo-ului (cu sate depopulate și administrații raionale ineficiente) ar fi contraproductivă pe termen lung.

Un alt aspect important este că reorganizarea teritorial-administrativă trebuie corelată cu reforma finanțelor publice locale și a serviciilor publice. Simplificarea hărții administrative aduce oportunitatea de a redesena mecanismele bugetare (de exemplu, distribuția impozitelor între niveluri, fondurile de egalizare bugetară) și de a descentraliza real competențe către autoritățile locale mai mari și mai capabile. Strategia 2023-2030 menționează explicit necesitatea clarificării competențelor pe fiecare nivel și evitarea dublărilor sau vidurilor de responsabilitate. De pildă, s-a discutat că liceele ar putea trece în gestiunea marilor municipii (cu peste 15.000 locuitori), în timp ce regiunile/districtele ar păstra doar coordonarea strategică. Astfel de detalii urmează a fi stabilite prin legi sectoriale, concomitent cu reorganizarea unităților administrativ-teritoriale.

În concluzie, până în 2025 Republica Moldova se află în plin proces de reformă teritorial-administrativă. S-a inițiat amalgamarea voluntară a localităților mici (nivelul I) prin legislație nouă și stimulente financiare, iar la orizont se conturează reorganizarea nivelului II prin reducerea numărului de unități (posibil în favoarea regiunilor sau districtele mai mari). Demersul este motivat de necesitatea obiectivă de a adapta administrația la realitățile demografice și economice, precum și de angajamentele față de parcursul european al țării. Argumentația academică și practică susține că un sistem administrativ-teritorial optimizat va duce la autorități publice locale mai puternice, capabile să ofere servicii de calitate cetățenilor și să contribuie la dezvoltarea regională. Totodată, implementarea reformei trebuie realizată cu grijă, pentru a păstra principiile autonomiei locale și ale reprezentativității democratice la nivelul comunităților. În anii următori, capacitatea de leadership a guvernării și dialogul cu autoritățile locale vor fi factori decisivi în reușita acestei reforme structurale majore, de care depinde în bună măsură modernizarea statului și apropierea de standardele administrației publice europene.

Bibliografie selectivă:

• Legea nr. 764/2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova (cu modificările ulterioare).
• Legea nr. 436/2006 privind administrația publică locală.
• Strategia de reformă a administrației publice pentru anii 2023–2030 (aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 352/2023).
• Date statistice oficiale privind unitățile administrativ-teritoriale și populația (Biroul Național de Statistică, 2014–2023).
• Raportul Congresului Autorităților Locale din Moldova (CALM) privind starea autonomiei locale (2022).
• Surse media și analize: Newsmaker – „Cum va fi împărțită Moldova. 5 întrebări și răspunsuri despre reforma administrativă”; Radio Europa Liberă – „Reforma administrației publice: cum se vor uni primăriile și când vor dispărea raioanele”; Unimedia – „Reforma teritorial-administrativă, dur criticată, a primit undă verde…”; Alegeri.md – „Amalgamarea voluntară a localităților în Republica Moldova”; IDIS Viitorul – analize de Veaceslav Ioniță privind optimizarea administrativă.